一、以立法完善地方政府融資平臺的必要性

　　地方政府融資平臺其實并非新生事物，早在上世紀(jì)90年代初，我國各地方政府就已嘗試過這一模式，隨之各家商業(yè)銀行紛紛涉足，后因存在風(fēng)險隱患在2006 年被監(jiān)管部門叫停，直到2009年，由于中央政府推出了一系列的刺激計劃使得融資平臺又不斷地發(fā)展起來。然而，任何事物的發(fā)展都必須受到法律機(jī)制的保障，否則不僅自身利益受損，還會影響到其他經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)益。

　　1、明確政府的職責(zé)，維護(hù)政府的利益。不可否認(rèn)，政府是市場經(jīng)濟(jì)的參與者，對于保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)有著重要的作用。然而，政府決不能成為市場經(jīng)濟(jì)的完全決策者地方政府融資平臺，一旦如此，則違背市場經(jīng)濟(jì)的原則，等于倒退回計劃經(jīng)濟(jì)。在地方政府融資平臺這一媒介中政府應(yīng)該做的是利用其特殊地地位和職能方便融資平臺順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，但并不意味著政府要完全掌控和運(yùn)作融資平臺。根據(jù)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府干預(yù)有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但縱觀市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展立場，任何一個發(fā)達(dá)的資本市場運(yùn)轉(zhuǎn)并不是完全由政府掌控，而應(yīng)該是一個自由競爭的結(jié)果，政府的職責(zé)就是提供一個自由競爭的土壤。政府在放手融資平臺自由發(fā)展及為融資平臺提供便利這一分界點之間需要有相應(yīng)的法律體制來明確其權(quán)責(zé)范圍，這就需要通過立法來實現(xiàn)。通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)能夠明確政府在地方融資平臺中的角色、職責(zé)、權(quán)利及義務(wù)等，這樣政府在執(zhí)行自己的權(quán)利時就可以做到有法可依、有章可循。

　　2、保障金融市場秩序，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的利益。有些地方政府特別是縣市級政府財力不足，用一筆資金來回轉(zhuǎn)，當(dāng)作幾個平臺公司的注冊資金、幾個項目的資本金；有些地方政府挪用貸款，將通過融資平臺的關(guān)聯(lián)公司獲取的銀行貸款，挪來充作資本金；也有些地方政府給融資平臺注入沒有經(jīng)濟(jì)收益的實物資產(chǎn)充當(dāng)資本金，甚至把政府部門的辦公樓、城市公共設(shè)施等都注入到了這些公司來充當(dāng)資本金，擴(kuò)大公司的資產(chǎn)，而且連資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)也未辦理，只是名義上的劃轉(zhuǎn)。 如此一來，一旦融資平臺無法償還債務(wù)那么必將提高銀行的呆、壞賬，增加政府的負(fù)債。而對于我國而言，銀行在金融市場中又有著至關(guān)重要的作用，銀行一旦破產(chǎn)，整個金融體系的資金鏈就會斷裂，就會影響股市、債券、期貨、保險等金融市場的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，而虛擬經(jīng)濟(jì)的紊亂又會進(jìn)一步影響實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么刺激計劃的最終效果是使得經(jīng)濟(jì)衰退，有悖初衷。因此，對于融資平臺運(yùn)行的立法是對我國整個法律體系的補(bǔ)充和完善。我國金融體系本身并不發(fā)達(dá)，還存在許多的不足，通過對融資平臺的專項立法無異于是為了保證金融體系資金鏈的暢通，從而保障金融體系的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　3、確保國計民生，維護(hù)居民的合法權(quán)益。地方政府融資平臺是指地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對外融資活動，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財政資金等作為還款來源的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。由此可見，地方政府融資平臺建立的初衷是為了更好地改善民生，提高居民的生活水平。但是由于目前并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定如果融資平臺破產(chǎn)或者政府破產(chǎn)這些公共基礎(chǔ)設(shè)施項目該由誰來兜底，居民的利益必將受到損害。另一方面地方政府融資平臺，由于融資平臺的貸款主要來自于銀行，而銀行的存款又來自于居民的存款，其實質(zhì)是銀行的負(fù)債，因此，立法最終的目的是保障居民的合法權(quán)益不受損失。

　　二、我國地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

　　據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：到去年6月末,全國各省、區(qū)、直轄市合計設(shè)立8221家平臺公司,其中縣級平臺高達(dá)4907家。[①]如此多的地方融資平臺的產(chǎn)生為刺激計劃的施行起到了一定的推動作用。然而，與此同時，一些潛在問題開始逐漸暴露。

　?。ㄒ唬┑胤秸谫Y平臺規(guī)模過度膨脹，使其從“催化劑”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;大包袱”。7月20日，銀監(jiān)會召開的今年第三次經(jīng)濟(jì)金融形勢通報會議上首次通報，商業(yè)銀行截至6月末的地方融資平臺貸款達(dá)7.66萬億元，認(rèn)為目前存在嚴(yán)重償還風(fēng)險的貸款，占比23%，這意味著融資平臺貸款的風(fēng)險敞口約在 1.5萬億元。[②]此外，設(shè)立融資平臺的地方政府層級也越來越低。目前，除了中央政府、省、地市級政府設(shè)立融資平臺外，還有不少區(qū)縣級、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺，截至2009年底，地方政府融資平臺數(shù)量超過5000個，其中70%是縣一級，這些融資平臺的負(fù)債余額大約7萬億元左右，其中5萬億左右為銀行貸款[③]。對于如此多的融資平臺，不僅不能有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，反而增加了政府的負(fù)擔(dān)。一方面，一旦無力償還債務(wù)，必將導(dǎo)致政府破產(chǎn)。另一反面，由于目前國家為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展實行的適度寬松的貨幣政策計劃，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入穩(wěn)定階段或者通脹過高，政府會實行緊縮的財政政策和貨幣政策，如此多的融資平臺公司必定要被退出市場，因此，如何適時穩(wěn)健地退出市場又成為政府的另一大難題。

　?。ǘ┱?fù)債率過高，債務(wù)風(fēng)險上升，還款能力欠缺。自“解包還原”債務(wù)清理后，政府債臺高筑的事實已不容置疑。根據(jù)相關(guān)報道，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額7.38萬億元，年初統(tǒng)計的數(shù)據(jù)整整多出了1萬億；同時，地方政府債務(wù)率由94%上調(diào)至接近98%，部分城市平臺公司貸款債務(wù)率超過200%。許多縣級平臺公司的融資來源中地方政府融資平臺，銀行貸款占90%以上。[④]目前融資平臺的財務(wù)不透明是很突出的問題。由于信息不對稱，銀行無法監(jiān)控政府融資平臺跨銀行的資金流向，更難掌握融資平臺的資本金是從何而來，有些地方政府在通過融資平臺獲得資金后，將所承貸的資金劃轉(zhuǎn)至財政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)，導(dǎo)致有些資金進(jìn)入無法還貸的項目，甚至流向了房地產(chǎn)市場和證券市場，銀行難以監(jiān)測信貸資金的真實流向。 

　?。ㄈ┱畵?dān)保形式不規(guī)范，很可能引發(fā)新一輪的危機(jī)。根據(jù)中國社科院的調(diào)研顯示，全國數(shù)千家地方融資平臺公司中僅有10%左右是以項目現(xiàn)金流作為第一還款來源的，大部分依靠的是配套土地的出讓收入來歸還銀行的利息；一些已經(jīng)解包的平臺公司貸款中，有土地抵押的僅占3成左右，6成是違規(guī)違法的擔(dān)保。[⑤]與此同時，國家現(xiàn)在正著手對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，由于存在“資產(chǎn)(土地)價格上升——抵押品價格上升——信貸擴(kuò)張”的正反饋機(jī)制，房價一旦被控制下來，那么政府信貸擴(kuò)張就會受到影響。房地產(chǎn)業(yè)在我國總投資中占據(jù)穩(wěn)定的比例，一旦土地價格得到控制，地方融資平臺的資金鏈就會受到影響，銀行將立即產(chǎn)生出大量的壞賬，那么地方融資平臺的信貸資源和信貸擴(kuò)張能力將會受到極大的影響。實體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)掛鉤產(chǎn)生的蝴蝶效應(yīng)是巨大的，只要兩者中的一者出現(xiàn)問題，那么實體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)會同時垮臺，就會形成大量的事業(yè)，經(jīng)濟(jì)的下滑，負(fù)債無法償還，最終會形成新一輪的金融危機(jī)。

　?。ㄋ模┴?zé)任不明，權(quán)責(zé)不分。融資平臺責(zé)任不明主要表現(xiàn)在兩個方面。首先，信貸時期較長，有的甚至超過二十五年，貸款期限跨越了好幾屆政府，就會出現(xiàn)“前任借款，后任還款”或是“新官不理舊債”的現(xiàn)象，如果無法償還，無法明確責(zé)任，有可能影響在職官員的積極性。其次，由于融資平臺公司是具有獨立法人資格的公司實體，為了能夠還款必須保證一定的盈利性，但是許多融資平臺的公司由政府出資成立、政府官員管理地方政府融資平臺，而政府的職責(zé)是保證社會福利最大化，兩者的利益形成沖突，這就使得一些管理人員身兼兩職，最終導(dǎo)致融資平臺與政府之間權(quán)責(zé)不分。

　?。ㄎ澹┤鄙賹I(yè)的管理人員，風(fēng)險管理意識的淡薄。當(dāng)下政府對于融資平臺實行多頭管理，“平臺”的高管人員有很大一部分由原政府官員擔(dān)任，缺乏必要的市場經(jīng)營和企業(yè)管理經(jīng)驗及風(fēng)險防范常識，因此在融資過程中較易發(fā)生決策失誤。加上專業(yè)的金融人才較少，造成投資管理比較混亂，資金使用效率比較低，帶來了很多潛在風(fēng)險。

　　三、地方政府融資平臺立法的具體措施

　　對于地方政府融資平臺的運(yùn)行我國還沒有一套專門的法律法規(guī)指導(dǎo)和約束其發(fā)展。雖然我國已有《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》及《貸款通則》，但這些法律條款并不適用于地方政府融資平臺的運(yùn)行。目前，地方政府融資平臺的運(yùn)行主要參照2010年6月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，由此可見，地方政府融資平臺立法的推出是勢在必行。立法應(yīng)針對現(xiàn)行地方政府融資平臺的各種問題和弊端進(jìn)行糾正，可以從以下幾個方面考慮：

　?。ㄒ唬┖侠韯澐值胤秸畽?quán)限范圍內(nèi)的職責(zé)和義務(wù)。針對政府與融資平臺之間責(zé)任不明、權(quán)責(zé)不分這一現(xiàn)象，首先應(yīng)明確中央和地方政府的在其權(quán)限內(nèi)的職責(zé)和義務(wù)。對于政府擔(dān)保不適用《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，因此也就無法明確政府的職責(zé)和義務(wù)。新的立法首先對于政府的權(quán)限作出規(guī)定，其次政府在權(quán)限內(nèi)的職責(zé)和義務(wù)也應(yīng)該進(jìn)行細(xì)分。新的法律法規(guī)首先應(yīng)規(guī)定對于市級以下的地方政府無權(quán)建立融資平臺，同時，對于融資平臺的規(guī)模、可貸資金的限額、時限、責(zé)任等也要做出明確規(guī)定。除上述外，禁止政府官員再在融資平臺任職，負(fù)責(zé)平臺公司的運(yùn)行與決策，以免出現(xiàn)利益沖突，尤其是高管更應(yīng)列入重點監(jiān)控對象?？紤]到融資平臺涉及的資金規(guī)模較為龐大，平臺公司員工的選拔可以通過外聘來選拔優(yōu)秀的、具有專業(yè)金融知識和豐富經(jīng)驗的人才來擔(dān)任要職。這樣一來，一方面可以避免政府官員職責(zé)與融資平臺公司利益的沖突，避免混淆；另一方面，專業(yè)人才能夠使公司運(yùn)轉(zhuǎn)更專業(yè)化，效率最大化。

　?。ǘ┙?dān)保準(zhǔn)入和失效的懲罰制度。由于政府的“擔(dān)保函”更多的屬于信用擔(dān)保，缺乏約束力，因此，對于政府擔(dān)保物應(yīng)建立擔(dān)保準(zhǔn)入制度。從政府融資平臺貸款擔(dān)保方式看，抵押物包括土地、房地等，質(zhì)押物包括土地出讓收益權(quán)、城市維護(hù)收費(fèi)權(quán)、景區(qū)門票收費(fèi)權(quán)等，保證方式多為政府融資平臺之間相互擔(dān)保，或者是政府承諾函、安慰函，從實質(zhì)上看，上述擔(dān)保大部分屬于無效擔(dān)保。 因此地方政府融資平臺，立法應(yīng)該嚴(yán)格明確擔(dān)保物的范圍，將一些無土地使用證、政府機(jī)關(guān)辦公樓、不具備可轉(zhuǎn)讓性和變現(xiàn)性的資產(chǎn)剔除出擔(dān)保范圍，可以以現(xiàn)金流等作為擔(dān)保形式。對于擔(dān)保物的準(zhǔn)入要嚴(yán)格審批，嚴(yán)禁不合格資產(chǎn)作為擔(dān)保物。對于擔(dān)保物的失效要對債務(wù)人和擔(dān)保人實行相應(yīng)的懲罰措施，一旦擔(dān)保物失效，要求債務(wù)人不足資本金或追繳扶持資金，對于單戶擔(dān)保貸款超出規(guī)定水平的責(zé)令期限整頓。

　　（三）健全各類風(fēng)險防控機(jī)制。

　　1、完善地方政府融資平臺規(guī)劃、審查制度。對于地方融資平臺的規(guī)劃應(yīng)從其投資項目著手。許多在建的基礎(chǔ)設(shè)施等項目其實不一定符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需求，例如一些偏遠(yuǎn)地區(qū)大興土木、修建高速公路，但是其建成后的利用率卻極低，因此，控制風(fēng)險應(yīng)從源頭抓起。對于政府融資平臺的投資的項目應(yīng)做系統(tǒng)的規(guī)劃，真正做到“為人民的利益著想”，切實符合居民的生活需求，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。項目審批后，還應(yīng)對資金的去向、項目進(jìn)展、還款來源不斷跟進(jìn)、審查，保證資金落到實處，同時也確保還款源充足，降低風(fēng)險。

　　2、建立內(nèi)部協(xié)商制度。對于銀行無法完全監(jiān)控政府財務(wù)、信貸得不到保障的情況，銀行和政府部門可以協(xié)商，就具體內(nèi)容和相關(guān)事宜提出方案，發(fā)揮各部門的主觀能動性，彼此互通有無，盡可能使信息公開化。

　　3、建立責(zé)任追究制度。為了使政府相機(jī)抉擇，還應(yīng)該建立相應(yīng)的問責(zé)制，通過追究擔(dān)保人的責(zé)任來達(dá)到約束的作用。政府擔(dān)保不能只流于形式或者口頭承諾，應(yīng)對其追究相應(yīng)的責(zé)任。歐洲債務(wù)危機(jī)給我們的啟示是政府也有可能破產(chǎn)倒閉論文格式范文。為了避免政府自身出現(xiàn)問題，應(yīng)首先對其進(jìn)行問責(zé)，讓其對自身有約束力，從而才能真正的降低政府的潛在風(fēng)險。

　　4、建立風(fēng)險披露機(jī)制。適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行信息披露也是進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)控的一部分。信息披露不僅是對財務(wù)報表的披露，還包括項目的建設(shè)情況、未來現(xiàn)金流、平臺公司的運(yùn)營等信息的披露。信息披露機(jī)制其實是一種隱形監(jiān)控的方式。通過這種方式一方面可以加強(qiáng)平臺公司的責(zé)任感，約束其違規(guī)行為，另一方面也是對投資者利益的一種保障，讓金融機(jī)構(gòu)和普通老百姓及時了解到平臺公司的情況，以提高投資者的信心。

　?。ㄋ模┫薅ㄈ谫Y平臺建立門檻和退出機(jī)制，保證融資平臺健康運(yùn)行。一系列刺激計劃的推出令各地融資平臺公司遍地開花，降低了準(zhǔn)入門檻。事實證明，過多的融資平臺會產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。因此，新法應(yīng)對融資平臺成立的規(guī)模、經(jīng)營業(yè)務(wù)、法人等成立條件作出明確規(guī)定，適當(dāng)調(diào)高準(zhǔn)入門檻地方政府融資平臺，以提高融資平臺的整體質(zhì)量。

　　此外，中國銀監(jiān)會發(fā)布2010年第一次經(jīng)濟(jì)金融形勢分析通報，透露出了一個明確信號，即地方政府融資平臺將會受到打擊，隨后許多商業(yè)銀行立即停止了與地方政府融資平臺的合作項目協(xié)商，甚至正在執(zhí)行的項目也宣布暫停，等待管理部門的進(jìn)一步指導(dǎo)意見。 這意味著政府融資平臺不得不面臨著如何退出市場的問題。冒然地停止合作項目協(xié)商及在建項目必定會產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)。因此，立法還應(yīng)明確對于現(xiàn)存的一些不合理的及過多的融資平臺應(yīng)如何退出市場機(jī)制，給政府“減負(fù)”。針對這樣一些缺乏效率的平臺公司，立法應(yīng)勒令其解散，或者可以剝離和拆分其優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)及不良資產(chǎn)，將不良資產(chǎn)交給資產(chǎn)管理公司管理，對于一些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可以通過競標(biāo)的方式被其他有實力的公司收購。其次，對于一些已經(jīng)完成其職責(zé)的融資平臺公司也應(yīng)要有相應(yīng)的退出方案，例如可以通過收購與兼并的方式，即將一些需要退出市場的平臺公司與一些有實力的或者高一級的平臺公司兼并。如果有的平臺公司運(yùn)轉(zhuǎn)期間效益良好，其經(jīng)營業(yè)務(wù)具有一定的附加值，也可以考慮增加其運(yùn)營業(yè)務(wù)和服務(wù)項目，改變其運(yùn)作模式以更好地為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

　　地方政府融資平臺為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、擴(kuò)大內(nèi)需做出了巨大的貢獻(xiàn)，這一融資平臺的出現(xiàn)也為我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了新的契機(jī)，因此，為了更好地發(fā)展這一融資平臺，應(yīng)通過專項立法來保障其合法權(quán)益，以確保其穩(wěn)步健康的發(fā)展。